交通基本法の制定を巡る動き

井坂 洋士

2009年末頃から、本稿を執筆している2011年1月までの丸1年かけて、政府で「交通基本法」の制定に向けた議論がされてきた。1月25日付けの『交通新聞』では、国土交通省が「交通基本法案（仮称）」を今通常国会（1月24日開会）会期中に提出する方針と報じられており、本稿が上梓される頃には既に国会で審議入りしているかもしれない。この「交通基本法」は、従来のクルマ偏重の交通政策を転換するきっかけになるのではと、交通政策に関心を持つ人の間では注目されているところだが、その検討過程については残念ながらマスメディアではほとんど報じられなかった。そこで本稿では、この「交通基本法」が生まれた経緯から法案検討過程までを概観したい。

背景にあるのは「マイカー亡国」の危機

モータリゼーション政策により破壊される公共交通

　湯川利和氏が米国の「クルマ社会」を分析して著した『マイカー亡国論』（三一新書、1968年）で警鐘を鳴らしたとおり、日本国内でも1970年代以降急速に進められたモータリゼーション政策により、道路建設に巨額の予算が割り当てられる一方、路面電車や国鉄のいわゆる赤字ローカル線などが次々と縮小・廃止されていった。その結果、自家用車を利用する人・できる人に比べ、そうでない人は移動に不便を強いられるようになった。しかも都市構造がクルマ利用を前提としたものへと変わっていったことで、地域によってはクルマを使わない人は日常生活にすら支障を来たすようになってしまった。
　「交通権」保障の必要を提唱した日比野正己氏は、著書『交通権の思想』（講談社、1985年）にて、「交通権」は国民が国内で交通する権利であり、日本国憲法22条（住居の自由）、25条（生存権）、13条（幸福追求権）などを基礎にした社会権のひとつで、現代社会において「健康で文化的な最低限度の生活を営む」ために必要な権利であると説明している。
　日比野氏は同著の中で、「『マイカー亡国論』の予言」と題して、本多勝一氏の『そして我が祖国・日本』（朝日新聞社文庫、1983年）の言い回しを引用しながら、「交通権」が生まれた背景を説明している。

　1982年に交通基本法で「交通権」を規定したフランスでも、その出発点はモータリゼーションの弊害に直面した事にあったという。つまり、「交通権」の必要が認められる事態を裏返せば、日本が欧米に続いて「マイカー亡国」になってしまったことの証左とも言える。

「交通基本法」の基礎

　日比野氏らは1985年に「交通権を考える会」（後の「交通権学会」）を発足させ、1999年には「交通権憲章」を発表した。これと並行して障がい者の移動の確保を求める声も高まり2000年には交通バリアフリー法が制定されるといった動きも生まれる。
　さらに、1990年代になると気候変動（地球温暖化）問題への関心が高まり、1994年には気候変動枠組条約が発効し、1997年には京都議定書が締結された。世界の温室効果ガス排出量の1/4（日本国内では1/5）ほどを占める運輸部門での温室効果ガス排出量削減という課題が加わった。
　こうした諸課題を引き受けて、野党時代の民主党が2000年頃から「交通基本法」の検討を始めた。細川律夫衆議院議員を座長とするワーキングチームが設置され、2001年に最初の成案を得て社会民主党（社民党）と共同提出する（2003年に廃案）。その後は同党主催のシンポジウムやパブリックコメントなども行われ、法案見直しを経て2006年に再提出されたが、これも廃案になっている。なお、この時に民主党では、「交通基本法」はすべての人々が自由かつ安全に交通機関を利用して移動できる社会をつくるためのものであると説明しており、過去2回の法案いずれも「交通権」の制定を柱に据えている。
　民主党のこの方針は2009年まで引き継がれており、同年の民主党政策集INDEXでは、「交通基本法」を制定し、国民の「移動の権利」を保障し、新時代にふさわしい総合交通体系を確立する、その内容の筆頭に「国民の『移動の権利』を明記する」と述べている。

政権交代 ～実現に向けて動き出す～

法案を一から再構築

　国会へ2度提出されては廃案になった「交通基本法」案だが、2009年8月の総選挙を受けて民主・社民・国民新党の連立政権が誕生したことが転機となり、にわかに具体化した。政権交代により誕生した鳩山政権では、国土交通大臣に民主党の前原誠司氏が、交通基本法を担当する副大臣に社民党の辻元清美氏が就任し、その直後から交通基本法制定に向けた検討が動き出した。
　国土交通省総合政策局が所管して、まずは有識者や交通事業者などからの意見を聞くための「交通基本法検討会」が計13回、公開で開催され、学識経験者10名、行政・地方事例関係者7名、交通事業者15名、交通事業者労組関係者1名、NPO関係者や実務家8名、物流関係者3名、自動車関係者4名が、「交通基本法」に対し各々の立場から講釈を行った。

図12010年4月「交通基本法の制定と関連施策の充実に向けて―中間整理のポイント―」
出典：パブリックコメント募集時の関連資料（国土交通省 総合政策局 交通計画課）

図22010年6月「交通基本法の制定と関連施策の充実に向けた基本的な考え方（案）」のポイント出典：パブリックコメント募集時の関連資料（国土交通省 総合政策局 交通計画課）

　また、これと並行してパブリックコメントが2010年3月、5月、7月（いずれも締切日基準）の3回実施され、361件、208件、351件の意見が寄せられた。 特筆すべきは、2010年2月1日から3月2日まで実施された初回のパブコメでは、関連資料が2006年に民主・社民両党が共同提出し廃案になった交通基本法案の条文のみであったこと。パブコメには行政が書いた草案などの是非を問う形のものが多いが、この時は政府提案の是非を問うものではなく、文字通り「幅広くご意見を頂」くためのものであった。
　なお、5月のパブコメでは「中間整理」＝図1＝が、7月には「基本的な考え方（案）」＝図2＝が、関連資料として提示されている。この内容は前述の「交通基本法検討会」の内容をまとめたものだが、いずれの時点でも「移動権の保障」が筆頭に明記されている。

主な論点

　2009年11月からの「交通基本法検討会」とパブリックコメントでは、ともに「交通基本法」制定に前向きな意見が多く出されるとともに、「自家用車優先ではなく公共交通優先への転換」や、 公共交通への財源手当ての充実、交通政策を総合的に検討することなどが多数意見として寄せられた。これらの方針は共通認識として進められた一方で、いくつかの論点が浮上している。
　まず、「交通権」「移動権」を規定すべきか。前述のとおり交通権・移動権の制定は筆頭の政策目標になっていたものだが、検討が具体化するにつれ、規定した場合に実現性はどうか、訴訟が起こるのでは、といった意見も目立つようになった。実際には交通権が規定されたからといって直ちに請求権が発生するものではないとの見方がされているし、交通権・移動権の必要性は概ね共通理解になっているが、後述する検討過程を経て、最終段階になって「時期尚早」と判断されている。
　また、「交通基本法」が対象とする範囲に関する議論もある。出発点にある「交通権」の考え方はあくまで地域交通に関するものなのだが、その流れを 汲んで地域交通を中心にすべきか、または都市間交通（新幹線、航空、高速道路など）も含めるべきか。旅客交通に限るのか、物流も含めるのか。さらに国際交通も含めるのか。議論の過程で対象範囲が拡大され、最終的には全てが盛り込まれ、さらには経済活動や国際競争力、観光振興なども盛り込まれることになり、焦点がぼやけていった。
　そして、誰がどのように決め、誰が負担して、誰が実施するのか、関係者の責務と役割分担の在り方も議論になった。国、地方自治体、交通事業者、国民の主要4主体のうち、誰がどこまで責任を持ち負担をするのか。交通事業者は従来も交通バリアフリー法などで事業者負担を求められてきたが、日本の交通事業者は独立採算が原則とされている中で、収益性の高い路線を持つ事業者とそれ以外で進捗状況に格差が生じているなどの課題がある。
　なお、自治体も規模などによりおのずと対応できる範囲 が変わってくるが、国土交通省では「交通基本法」の議論とは別に、2007年に『総合都市交通体系調査の手引き』を策定して自治体に「総合的な都市交通体系調査・計画」の必要を訴えており、これを受けて総合交通計画を立案する自治体が増えてきた。この流れは「交通基本法」の制度設計にも踏襲されており、国と自治体がそれぞれ「交通基本法に基づく交通に関する基本計画」を策定するとともに、国は補助制度の充実と一括交付する仕組みを導入し、具体的な方策は地域の協議会の自主的な取り組みを基礎に置く（＝詳細は地域が決め、国が支援する）制度設計を目指している。
　費用負担については、財源確保を伴う実効性確保を求める意見もあった。たとえば欧米のようにガソリン等の税収を公共交通整備に振り向けたり、欧州の交通税のような財政的な裏付けを伴う制度をつくったりすることが必要、という指摘も出されているが、そうした抜本的な財源措置は盛り込まれなかった。

様々な動き

　国交省における上記検討が議論の中心ではあったが、他に市民団体や法曹界、交通事業者からの動きもある。
　市民団体からは、人と環境にやさしい交通をめざす協議会(SEV)が主催して「交通基本法研究討論会」が13回開催され、法案検討を担当する行政と市民との議論の場を提供するとともに、「地域住民サイドの交通基本法案」（1～8条）が提案されている。また、全国路面電車ネットワークが取りまとめ、2009年12月に発表・提出された「公共の交通への緊急アピール」NGO共同声明には、クルマ社会を問い直す会や、筆者が代表を務める持続可能な地域交通を考える会(SLTc) など、全国61団体が賛同している。
　交通権学会や弁護士会でも勉強会などが行われ、意見書が提出されている。交通権学会では2010年7月に「交通基本法に関する交通権学会の見解 」が採択された。日弁連では主に人権と環境の観点から、2010年2月に『「交通基本法」の制定についての意見書』が、12月に『交通基本法制定に関する意見書』が提出され、移動に関する権利の必要性や、安全対策や環境負荷の低減を中心に提言されている。
　交通事業者からも、日頃より積極的な提言を行っている両備グループの小 嶋代表をはじめ、バス協会や旅客船・フェリーなどの業界団体を中心に意見表明がされている。

「政治主導」の迷走

　「交通基本法」に関する議論は2009年末頃から急ピッチで進められてきたが、この間に2度の転機があった。まずは2010年5月に、社民党が連立政権を 離脱し、交通基本法を担当していた辻元副大臣も辞任した。この時は、当時政務官を務めていた三日月大造氏が副大臣に就任し、交通基本法関連実務が引き継がれた。
　次の転機は2010年9月の菅改造内閣で、これまで国土交通大臣を務めていた前原氏が転任となり、馬淵澄夫氏が大臣に就任した。この時に三日月氏は副大臣の任を解かれ、後任にあたる交通基本法担当副大臣は特に指名されなかった。
　なお、交通基本法案の検討が一段落した後になるが、2011年1月の菅第2次改造内閣では、馬淵氏は国交相の任を解かれ、後任に大畠章宏氏が 就いている。
　これまでに積み上げられてきた「交通基本法」に関する検討は、馬淵国交相に代わって以降、静かに、しかし大きく転換した。「交通基本法」の制定に向けた動きは続いたが、筆頭に掲げられていた「国民の『移動の権利』を明記する」という所期の目的は削ぎ落とされてゆく。
　法案作成の最終過程で学識経験者を中心に設置された「交通基本法検討小委員会」は非公開（報道関係者のみ傍聴可）で開催され、議 事録は発言者名が伏せられる形での公開とされ、パブリックコメント等は実施されず、小委員会もわずか4回で終了するなど、検討の経緯は一転して不透明感に包まれた。この小委員会は 昨年12月24日に結論を出したが、「移動権」の必要性は認めながらも、法案への明記は「 時期尚早 」とされた。さらに「観光立国推進」が追加されるなど、所期の目的から離れた結論が出されている。
　このように、「政治主導」の名のもとで政府の姿勢は二転三転してきたが、その変化は、国土交通省の「交通基本法検討会について」ホームページ冒頭に端的に表れている。

【2010年3月時点】

【2011年1月時点】

　「コンクリートから人へ」「政策転換」「危機的 な状況にある公共交通を維持・再生」「人々の移動を確保する」といった基本方針と、「交通政策全般 にかかわる課題、将来の交通体系のあるべき姿」を検討するという目的が削除されているわけだが、まさにこうした政府の意向が反映されたように見える。

21世紀にふさわしい「基本」の再定義を

何の（誰の）ための交通基本法か

　以下は筆者の個人的な感想になるが、「交通権」の規定が欠落したことで、当初の出発点から大きく離れてしまった感を否めない。2009年11月からの検討が始まって以降、扱う範囲や解釈の余地が拡大されてきたことに対し、国土交通省関連の予算取りの理由付けに「交通基本法」が使われるのではと揶揄される場面もあったが、菅改造内閣で馬淵国交相に代わってから、そうした指摘が現実味を帯びてきた。新たに盛り込まれた「利用者目線」についても、そもそも与野党が揃って高速道路料金の値下げなど安易な人気取り目的のバラマキ政策を採っている現状で、むしろ基本法の主旨を失わせるおそれもあると危惧される。小委員会での議論では、公共交通利用者などの立場や、市民参画を意図する文脈で「利用者目線」が求められていたようだが、それが法律になった後、果たしてどのように解釈・運用されるだろうか。詳細な法案の内容は、本稿執筆時点ではまだ見えていないが、これまでの道路建設に偏重した日本の交通政策を考えれば、自動車のための道路建設を続ける口実に使われかねない、と危惧する声に傾聴せざるを得ない。

「交通基本法」議論の成果

　とはいえ、「交通基本法」に関する議論が行われた効果はあったと、筆者は考えている。たとえば 、各地の自治体で交通に関する検討が活発になってきており、総合交通政策の立案にも本格的に乗り出すところが増えてきた。その検討過程で国の「交通基本法」に関する議論が引用されている場面も見られるが、総じて「交通権」の確保が重視されたものである。
　また、1月28日の参議院本会議にて、岩城光英参院議員（自民党）の代表質問に対し、菅直人首相は次のように答弁している。

　首相が自転車の活用や公共交通の再生、歩いて暮らせるまちづくりなどを行うと国会で断言したことは、日本では画期的なことである。地域公共交通の維持・再生の必要性や、「歩いて暮らせるまちづくり」を目指すといった基本方針を示す基本法が成立すれば、これまでのクルマ偏重政策を転換し、公共交通指向の交通政策の進展に向け、一定の効果があるものと期待したい。

盛り込むべきは優先順位

ところで、過去3回行われたパブリックコメント全てに応じた筆者は、主に▼道路上での優先順位を明確 に規定すること▼歩行者を安全・快適にする政策を掲げること▼既存の都市計画等を本法に整合させる仕組みをつくること▼交通警察の権 限を改革する（たとえば 市区町村に移す）ことを訴えてきた。
　交通基本法において、地域が主体的に総合交通計画を策定する方向性が示されているが、すでに人と環境にやさしい交通政策の実現に向けて取り組んでいる自治体や市民団体などからは、そうした地域の取り組みを支持し後押しするような規定や制度が求められている。
たとえば 、生活道路に入り込むクルマを 抑制しようとすると、必ずと言っていいほど地域住民から反対の声が出る。 景観条例による建 築物の高さ制 限などが 典型例だが、地域で決めたことが必 ずしも法 的に担保されない（民事訴訟 を起こされて 取り消しや 損害賠償 請求を 受けてしまう）といった課題もある。今後、「総合交通計画」を策定する地域がその計画を実行に移そうとしたときに、この基本法は、自治体や地域の有志にとって役立つものになるだろうか。

　『地球白書2008-09』第四章「持続可能なライフスタイルに転換する」では、

と指摘されている。持続可能性に貢献しうる社会的基盤を支える政策の整備、たとえば信頼できる公共交通が必要で、それを促進するためには政策が必要であり、またこうしたインフラに対する根強い偏見は解消されなければならない、とも指摘されている。まさに、そのような役割こそが「交通基本法」に求められているのだろう。
　内閣府が2009年7月に実施した 世論調査では、「歩いて暮らせるまちづくり」の推進に賛成する人が93.0%にのぼる。東京都が2010年2月に実施した 世論調査では、自動車からの大気汚染 物質や温室効果ガスの削減 のために個人が行うべきことの上位に「公共交通機関を利用する」(68%)と「無駄な自動車の利用をやめる」(63%)が挙がっている。しかし現状では私利的行動（＝「マイカー」利用）が優遇される仕組みになっているため、外部不経済は顧みられず、コモンズの悲劇が起きている。私たち国民の大多数が、「交通基本法」が変化のためのガヴァナンスとして機能するよう、政策面の整備を待ち望んでいる。「交通基本法」は、まさにこの部分、私的な交通よりも公共の交通を優先するという「基本」を定めるための法律ではなかったのか。求められているのは単なる「利用者目線」ではなく、単なる「社会資本の整備」でもない。持続可能な社会の実現に向けて、どのように優先順位をつけるのか、どのような方向を目指すのか、どのような社会の仕組みが必要なのか、それを形作ることが求められている。現状の後追いをするのではなく、21世紀型の持続可能な地域交通を実現するための基礎となる「交通基本法」が早期に実現することを望みたい。

本文中の所属や役職はすべて当時のものです。本稿では、「交通権」「移動権」を区別 せずに用いています。その他、詳細は参考文献をご覧ください。また、分析・提言部 分は会の公式見解ではな く、筆者の私見が含まれていることをご承知おきください。

参考文献

• 湯川利和『マイカー亡国論』（三一新書、1968年）
• 日比野正己『交通権の思想』（講談社、1985年）
• 交通権学会『交通権憲章―21世紀の豊かな交通への提言―』（日本経済評論社、1999年）
• 交通権学会『交通基本法を考える』（かもがわ出版、2011年）
• ワールドウォッチ 研究所『地球白書2008-09』（ワールドウォッチジャパン、2008年）

• 国土交通省総合政策局交通計画課ホ ームページ
  http://www.mlit.go.jp/sogoseisaku/trans port/sosei_transport_fr_000040.html
• 国土交通省都市・地域整備局都市計画課都市計画調査室ホームページ
  http://www.mlit.go.jp/crd/tosiko/sougou/index.html
• 民主党政策集INDEX2009
  http://www.dpj.or.jp/policy/manifesto/seisaku2009/18.html
• 民主党ホームページ
  http://www.dpj.or.jp/news/?num=1257http://www.dpj.or.jp/news/?num=11060
• 交通権学会ホームページ「交通基本法に関する交通権学会の見解」
  http://www.kotsuken.jp/active/20100718.html
• 日本弁護士連合会『「交通基本法」の制定についての意見書』（2010年2月）
  http://www.nich ibenren.or.jp/ja/opinion/report/100226.html
• 日本弁護士連合会『交通基本法制定に関する意見書』（2010年12月）
  http://www.nich ibenren.or.jp/ja/opinion/report/101216.html
• 両備グルー プホ ームページ地域公共交通トップの皆様へ「交通基本法の成立とその 財源確保のために立ち上がりましょう！」
  http://www.ryobi.gr.jp/emergency100423.html
• 地域公共交通を延命策から 夢のある21世紀の政策へ！
  http://www.ryobi.gr.jp/message/message_101213.html
• 両備グルー プ代表メッセージ平成23年年頭の辞「ネクスト100年は素直な気持ちで、忠恕を実践！」
  http://www.ryobi.gr.jp/message/message_110104.html
• 交通基本法案：「自転車を活用」首相、意向示す（毎日新聞、1月29日）
  http://mainichi.jp/select/seiji/news/20110129ddm002010058000c.html
• 内閣府「歩いて 暮らせるま ちづくりに関する世論調査」（2009年7月調査）
  http://www8.cao.go.jp/survey/h21/h21-aruite/index.html
• 東京都「自動車利用と環境に関する 世論調査」結果（2010年5月）
  http://www.metro.tokyo.jp/INET/CHOUSA/2010/05/60k5v100.htm

（会報『クルマ社会を問い直す』 第63号（2011年3月））